Lo que diga la Carta Orgánica no pincha ni corta

Un par de ideas que tiré en un comentario en el excelente blog de gA (http://www.saberderecho.com) para tratar de entender la cuestión de fondo en toda la rosca esta de Redrado y las reservas.
1. De acuerdo con la ley 26.122, que regula el dictado de los DNU, un decreto tiene fuerza de ley hasta que el Congreso lo anule, si se da tal cosa, o la justicia lo declare inconstitucional por incumplimiento de la correcta fundamentación de la necesidad y la urgencia (u otro motivo).
2. Una ley posterior (o norma con fuerza de ley) siempre sobreescribe a una anterior, por lo que toda disposición tendiente a buscar estabilidad normativa es inefectiva. Y allí donde haya conflictos prevalecerá la norma más reciente.

Un ejemplo de esto es la Ley de Administración Financiera 24.156, que establece que ninguna ley de presupuesto podrá legislar sobre cuestiones permanentes; sin embargo, todos los años se modifica la LAF mediante artículos de las leyes de presupuesto.

Otro ejemplo más relevante al caso: véase la cantidad de modificaciones a la Carta Orgánica del Banco Central introducidas por decreto. Téngase en cuenta además que hubo otros casos similares al decreto de remoción de Redrado del miércoles en que por un DNU se exceptúa por única vez el cumplimiento de un artículo de una ley, que de alguna forma introduce una modificación no permanente en tal ley. Véase al respecto el escandaloso 1472/08, especialmente el artículo 16 (dicha operación… quedará exceptuada de la limitación que contempla el inciso a) del artículo 19 de la Carta Orgánica del Banco Central), pero también los artículos 7, 8 y 15.

No sería entonces un problema entonces que el decreto de remoción de Redrado se exceptúe a sí mismo de cumplir con el trámite de consultar a la comisión del Congreso a que refiere el artículo 9 de la Carta Orgánica del Central, puesto que se trata de una norma con fuerza de ley posterior a la CO. Y hay antecedentes de cosas así, como los del párrafo anterior.

3. Dada la 26.122, los efectos de las medidas administrativas de los DNU son instantáneos (remover a Redrado) y no se revierten si el Congreso rechaza el DNU.
4. Aún si la mierda llegara al ventilador y la oposición lograra llevar un DNU al Congreso, los números en el Senado son tales que es improbable que se le complique al gobierno en los términos del artículo 24 de la 26.122 que exige que ambas cámaras rechacen el decreto para que este se caiga (una cosa es 3 meses de ruralistas cortando rutas y otra el Golden atrincherado en el Central con el mismo directorio y los bancos diciéndole que se vaya). Esto vale en general para cualquier mamarracho administrativo que no tenga la llegada directa a un grupo importante de gente que tuvo la 125. (Y, si no, en general alcanzará con 1. 2. y 3. para lograr el cometido).

Entonces,

5. La 26.122 fue una gran jugada de Cristina. Al haber en los hechos aprobación tácita de los mismos y perdurar sus efectos aunque el Congreso los voltee, los DNU son una herramienta perfecta para implementar lo que se quiera y decirle alpiste a quien se queje.

6. La oposición debería buscar en la justicia al menos la nulidad del artículo 24 de la 26.122, por el cual se requiere el rechazo de ambas Cámaras para neutralizar un DNU y por el que los derechos adquiridos durante la vigencia de un decreto permanecen a salvo aunque se lo rechace luego, y del artículo 17, que es el de la aprobación tácita y el que  más choca con la CN.

El debate público no debería pasar entonces por si la Carta Orgánica dice tal o cual cosa sobre el proceso de remoción, o sobre si el DNU contradice el mandato del BCRA según su CO, ni tampoco siquiera sobre la composición de la bicameral de control (si no se rechazan los mencionados artículos antes). En lugar de ello debería irse urgentemente y por vía judicial a por los artículos 17 y 24 la 26.122, en función del espíritu de los artículos de la CN sobre los DNU, o bien, curtirse hasta que con el próximo recambio legislativo se pueda reglamentar como corresponde la facultad del PEN de dictar DNU.

7. Es inútil discutir en este contexto lo que diga tal o cual ley, en tanto no estemos discutiendo medidas o disposiciones que tengan un efecto continuado en el tiempo (ej. una alícuota) y con buenas chances de llegar a la Corte, ganar y hacer todo esto en un tiempo razonable de manera tal que no se anule todo por la consumación de los hechos.

En tal sentido, es inútil por completo hablar de la Ley de Presupuesto, la Ley de Administración Financiera, la Complementaria Permanente del Presupuesto, la Carta Orgánica del Central y todo el andamiaje legal de la administración pública.

8. Si la herramienta para atacar a los DNU por la vía judicial va a ser la flojedad de los fundamentos de la necesidad y la urgencia, entonces la oposición va a gozar de una o dos balas de plata hasta que los K logren refinar la técnica y emitir decretos que la careteen aunque sea un poco y disminuyan, amén de amenazas e incentivos a los jueces, las probabilidades de que los mismos sean neutralizados por la justicia. Se hacen entonces más importante aún que se gane una herramienta real para el control de los DNU declarando inconstitucionales los artículos 17 y 24 de la 26.122.

Comentarios sobre el avasallamiento K de la autonomía del BCRA

Los K nos siguen sorprendiendo (negativamente, obvio). Con el pedido de renuncia al presidente del Banco Central, el matrimonio gobernante volvió a demostrar su poco apego a las instituciones que rigen (o deberían regir) la vida de la República.

La independencia del Banco Central es clave para que pueda cumplir con su función principal, que es la de preservar el valor del peso. Justamente por carecer de esta independencia, en otras épocas del país, los déficit fiscales masivos se financiaban con emisión monetaria (dominancia de la política fiscal), gatillando episodios traumáticos que llevaron la inflación a extremos del orden del 20,000% anual.También se le pueden pedir objetivos vinculados al nivel de actividad y a la estabilidad, sin los cuales una moneda confiable y estable en el largo plazo sería una ilusión. Nadie desea que no exista coordinación de políticas, como la hubo en los países centrales luego del estallido de la peor crisis desde la Gran Depresión (y, por las cuales, entre otras cosas la FED duplicó la base monetaria). Pero una cosa es coordinación..y otra es imposición. El artículo 3º de la Carta Orgánica es muy claro al respecto:  ”En la formulación de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional”. Desde ya que es deseable que el BCRA acompañe y complemente la política económica llevada adelante por la Administración, siempre que esta tenga objetivos claros, vaya por el buen camino y procure mejorar el bienestar de toda la población. Sin ponernos a discutir sobre la deseabilidad de utilizar reservas para garantizar el pago de la deuda (a la cual no me opongo a priori), es claro que la medida genera un grado de debate importante y no se puede pretender desde el PEN imponérsela a cualquier costo al BCRA. Justamente, por eso este último es ¡independiente!. NO se lo puede obligar a seguir un curso de acción determinado. Y, en todo caso, si se concluye que el presidente de la autoridad monetaria no está cumpliendo con las funciones que establece la Constitución, es al Congreso, que es el que delegó poderes en el BCRA, a quien corresponde llevar adelante los mecanismos legales para su remoción.

Recordemos que para autorizar la constitución del Fondo del Bicentenario, la Presidenta utilizó un DNU para modificar una ley del Congreso (la de Convertibilidad). En este sentido, no resulta extraño que Redrado hubiese dudado en llevar adelante la “orden” del Poder Ejecutivo. Aunque para los K resulte difícil de entender, una Ley goza de mayor jerarquía que un decreto, y mucho más que un decreto de necesidad y urgencia, lo cual podría poner en aprietos judiciales (en caso de que la Justicia funcionara) al presidente del Central.

Más triste aún resultan las justificaciones por parte del Gobierno para torpedear al golden boy. Aparte del chusmerío que significa que un ministro afirme que Redrado había puesto a disposición de la Presidenta su renuncia y ahora que se la “aceptan” se retracta, es grave que el señor Fernandez considere que, porque CFK fue elegida por el “pueblo” (en rigor, algo más del 41% de los votantes), puede hacer, básicamente, lo que quiera. Habría que recordarle al ministro que una democracia se basa efectivamente en la regla de la mayoría, pero respetando los derechos de las minorías y el entramado legal existente (que puede modificarse, las instituciones no son eternas, pero requiriendo un amplio acuerdo social). Y, además, como nos cansamos de repetir, que es el BCRA el que lleva adelante la política monetaria y no recibe ordenes del PEN porque es……¡independiente!.

En resumen, creemos que es una muestra más, que a esta altura ya no llama la atención, de la destrucción de las instituciones llevada a cabo por el Gobierno actual. La Argentina vuelve a caracterizarse frente al mundo por su imprevisibilidad, los cambios constantes en las reglas de juego y el nulo respeto a las leyes por parte de quienes deberían velar por ellas.

¿Carta orgánica? ¡Andá, cipayo del FMI!

Hoy salió en el Boletín Oficial el DNU 1472 con una ampliación del gasto total del 25% sobre el crédito aprobado por el Congreso. El año pasado fué de 31%, por lo que es esperable que haya otra ronda más. ¿Quién se lleva el dinero en esta ampliación, de acuerdo a las mayores variaciones porcentuales? La ONCCA, con la mayor ampliación proporcional (ARS 1.900, subsidios a sojeros) y Planificación: ARS 4.400  a subsidios eléctricos (CAMMESA), ARS 1.300 a AySA, ARS 1.200 a vialidad, ARS 1.100 a aerolíneas, ARS 1.100 a subsidios a colectivos y ARS 800 a subsidios a trenes. ¿Quienes no van a comer postre (sus créditos crecen MUY por debajo de la media)? Ciencia y tecnología (ARS 85), salud (ARS 540), desarrollo social (ARS 330 sin pensiones, acá está la distribución de comida para desnutridos), poder judicial (ARS 250) entre otros.

Esto no es lo único en el DNU. Son las economías de escala, estúpido! ¿Para qué hacer otro decreto con el pago al Club de París si con este alcanza?

Art. 16. — Exceptúase del diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública dispuesto por el artículo 52 de la Ley Nº 26.337, al pago dispuesto en los términos del artículo 6º de la Ley Nº 23.928 por el Decreto Nº 1394 de fecha 2 de septiembre de 2008.

Esta parte dice: se paga al Club de París usando las reservas de libre disponibilidad. Nuevamente se comete el mismo error que en el DNU pasado, ya que el artículo citado (es un artículo de la ley de convertibilidad modificado por decreto en 2005) dice “Siempre que resulte de efecto monetario neutro, las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales.“.

El Organo Responsable de la Coordinación de los Sistemas de Administración Financiera emitirá un título público negociable por hasta la suma correspondiente a la aplicación dispuesta por el artículo 2º del citado decreto, en las condiciones que defina, para su adquisición por el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, que podrá contabilizarlo a su valor técnico.

Dicha operación, encuadrada en los términos del artículo 44 de la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 2005) quedará exceptuada de la limitación que contempla el inciso a) del artículo 19 de la Carta Orgánica del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA aprobada por Ley Nº 24.144. (…)

¿Un decreto del PEN puede exceptuar al PEN de cumplir con una ley? ¿Eh? ¿Y qué dice ese artículo 19.a, para que merezca la atención de Manolito?

Manolito

ARTICULO 19: Queda prohibido al banco:
a) Conceder préstamos al gobierno nacional, a los bancos, provincias y municipalidades, excepto lo prescripto en el artículo 20;

Club de París: ¿y ahora..?

Luego del (saludable) debate acerca de la conveniencia o no del pago cash con reservas al CP, podríamos intentar repasar algunas implicancias de dicho anuncio, con la comodidad de que, transcurridos dos días hábiles del anuncio, tenemos algunos datos sobre las primeras reacciones de los agentes involucrados (dos días, claro está, no pueden marcar tendencia, pero nos dan una somera idea del impacto de la noticia).
¿Qué pasó, entonces?
Lejos de un shock de confianza, tanto el dólar como los bonos y las acciones tuvieron comportamientos marcadamente negativos.
La divisa norteamericana pegó un “saltito” de dos centavos en el segmento mayorista, aunque fue rápidamente controlado por el BCRA. Esto ocurrió en parte por las dudas vinculadas a la trayectoria futura del TCR, que pierde competitividad aceleradamente (lo que impulsaría una corrección al alza), sumado a que en algún momento el Central saldrá a recomponer reservas, presionando sobre la demanda.
En el caso del MERVAL, el anuncio cayó en un mal momento global y, los “beneficios”, si es que los hubo, se diluyeron ante el pésimo desempeño que tuvieron las compañías vinculadas al sector petrolero (o proveedoras de insumos), que tienen un peso enorme en la composición del índice.
El caso de los bonos es más ilustrativo. En la jornada de ayer perdieron un 2% de su valor en promedio, mientras que hoy se registraron bajas particularmente importantes en el caso del Discount en ARS (-3.1%) y el Bogar 2018 (-2.2%). ¿Cómo? ¿no era que a partir de la cancelación de la deuda con el CP íbamos a demostrar voluntad de pago y eso iba a despejar un poco el horizonte? ¿Cómo es posible que los mercados no se hayan dado por enterados? Bueno, si, el mercado se dio por enterado. Los funcionarios de los países integrantes del Club salieron a aplaudir la decisión (obvio, cómo no vas a aplaudir cuando te pagan en cash una deuda???), aunque dejaron en claro que la deuda es de USD 7.900 mill. (los USD 6.700 que anuncio Cristina serían el capital y los intereses vencidos a la fecha). Pero en los centros financieros, todo siguió igual. O aun peor. Circularon varios informes que conjeturan que está decisión se hizo para evitar auditorias mas que para mostrar un compromiso real de pago. Intencionados o no, dichos informes son muy tenidos en cuenta por quienes toman las decisiones. Por otro lado, la decisión se tomó a puertas cerradas sin consultar a Redrado, con lo cual quedó en claro que no existe la autonomía del BCRA y que el verdadero dueño de las reservas es el Tesoro. Esto último tiene una implicancia no menor. Desde la concreción del canje, los holdouts vienen intentando cobrarse su deuda por varias vías. Una de ellas, las RRII del BCRA. El Gobierno siempre argumentó que dichas reservas no pertenecían al sector público no financiero, sino al BCRA y, como en teoría el ente monetario es autónomo, no podía disponer libremente de ellas. Con el anuncio del miércoles, queda en claro que, de facto, el Tesoro puede disponer como desee de dichas reservas, parte de las cuales se denomina, por exceder el respaldo de la BM, de “libre disponibilidad”. Nombre curioso si las reservas son del Central, ¿no?. Esta delicia para los abogados de los fondos buitres se ve avalada, además, por un error grosero en la redacción del decreto (Zannini, hello!). Allí se consigna que el pago se realizará con “reservas del BCRA”, en lugar de aclarar que el Tesoro se las “comprará” mediante una letra. Así, se confirma que el Tesoro puede disponer discrecionalmente, en el tiempo y la forma que le plazca, de las reservas del Central. El decreto puede enmendarse, pero queda el antecedente y puede usarse como elemento en un juicio.
Otra perlita, que en un país con un mínimo respeto a las leyes generaría un escándalo: las reservas de libre disponibilidad son una figura legal que se creó luego del pago al fondo y su uso queda restringido al pago de deuda a organismos internacionales (BID, BM, CAF). El CP no es un organismo internacional, sino algo así como un conjunto de países que discuten “informalmente” cuestiones relacionadas a deudas comunes. Sin embargo, dado que vivimos en Argentina, es poco probable que esta traba jurídica genere algún ruido.
Ah, y dado que hay dudas sobre el financiamiento del año que viene (justificadas o no, lo planteamos en otro post), no parece ser la mejor opción pagar deuda que era posible refinanciar, y cuya regularización sólo abre la puerta a préstamos corporativos (siii, tren bala incluido!!). No genera acceso inmediato a los mercados voluntarios y se utilizan reservas que, en última instancia, pueden servir como una garantía (al menos en los papeles) de cierre de las necesidades de financiamiento del año que viene.
Finalmente, ¿qué tendría que pasar para recuperar la confianza entonces? Dejar de manipular las cifras de inflación, y que de a poco converjan al valor real. Para atrás no podés sincerar porque estarías avalando un default de facto, lo que dejaría las puertas abiertas a infinidad de juicios. En el caso de los holdouts, debería evitarse reabrir el canje, o tendría que hacerse en condiciones mucho peores que en el primer canje. En su mayoría son fondos cuyo negocio es litigar, y que en su momento no dudaron en timbear al 13% en dólares en un país que se venía a pique (a mayor riesgo mayor tasa, ¿o no lo sabían?).
Por otro lado, el Gobierno debiera despejar las dudas sobre la trayectoria fiscal, con un gasto creciendo a un ritmo más cercano al del PIB nominal (no se pide un ajuste, sólo una moderación). Y tiene que atacar, de una vez por todas, el tema de la infla (nuestro amigo Elemaco, por ejemplo, propone un plan de estabilización). La reacción final y los efectos que traerá en el mediano plazo está decisión aun son inciertos. Pero podemos aventurar que si el Gobierno no da un giro copernicano en su política, el supuesto efecto positivo de esta decisión se diluirá rápidamente. Los costos quedarán. Y todo seguirá igual. O peor.

¿Era lo mejor que se podía hacer?

Cuando me enteré que Cristina anunció el pago con reservas de la deuda al Club de Paris no pude evitar preguntarme si era lo mejor que podíamos hacer con esos USD 6.700 mill. (mucha plata, no?). La conclusión a la que llegué fue.. un rotundo NO.
Vamos por partes..
¿Era necesario llegar a un acuerdo con el Club de París? Si, desde ya. Los accionistas del Club son gran parte de los gobiernos de las economías avanzadas, por lo que el pago no se inscribe exclusivamente en un marco puramente económico-contractual, sino que, más bien, roza lo político. No es un secreto que los gobiernos de estos países tienen una influencia interesante sobre grupos empresarios locales, bancos y organismos multilaterales (no sólo existe el IMF, claro), por lo que el hecho de estar “en falta” con el Club puede generar ciertos dolores de cabeza en lo que hace a la posibilidad de obtener financiamiento en los mercados ( y de los mismos organismos a traves de créditos blandos, con un costo que suele ser de un tercio del que nos factura el bolivariano) y a la radicación de inversiones.
Pero estos “costos” del default con el CP se materializaron ni bien se apagaron los aplausos a Rodríguez Saa en el Congreso aquel verano de 2001/2002. Entonces, ¿por qué la conveniencia de pagar ahora y no antes?. Fácil, la economía argentina nunca avizoró tantos nubarrones en el horizonte como hoy, con superávits gemelos débiles estructuralmente (excesivamente dependientes del precio de las commodities, con importaciones que vienen lanzadas y, por el lado del fiscal, una trayectoria de gastos que no puede frenarse violentamente sin originar una guerra civil), inflación que no cede y una trayectoria de crecimiento que ya no se asemejará a la de los últimos años. Cuando te sobra la plata, y sabés que por lo menos en el corto plazo no te va a faltar, el margen de acción es mayor. ¿Para qué vas a sacrificar miles de millones de USD en mejorar tu imagen ante los mercados cuando no necesitas recurrir a ellos?. En resumen, la oportunidad de encontrarle cierta solución a estos “holdouts soberanos” no es materia de discusión.. Asumiendo que era necesario, ¿era la mejor solución posible?. Aquí se abre espacio para el debate, y me permito emitir mi humilde opinión al respecto. En un contexto como el actual, de frenazo importante del nivel de actividad, inflación que no se sale de control pero tampoco da señales de ceder, bajísima credibilidad internacional, mercados cerrados (que no se van a abrir por arte de magia luego del pago al CP) y con dudas sobre las posibilidades de cerrar la brecha financiera de 2009 en adelante, las reservas internacionales son más que nunca un instrumento para garantizar la estabilidad y, en palabras de Axel L, que la economía no se salga del corredor (al menos en algunas variables). Prueba de ello es que la economía argentina logró soportar una salida de capitales de casi USD 20.000 mill. en los últimos doce meses, y una “mini” corrida que eliminó casi el 10% de los depósitos sin sufrir mayores consecuencias. ¿Cuántos países del mundo aguantarían esto?. Probablemente no muchos. En nuestro caso, el Central respondió adecuadamente, no sin sacrificio de reservas, y los ánimos se calmaron. En este sentido, las reservas se asemejan a los seguros. Un seguro (contra lo que sea) es un costo mientras no exista la necesidad de usarlo. Es un pago CIERTO por un beneficio CONTINGENTE. Pero cuando la contingencia contra la que te asegurás deja de ser contingencia (e.g. se te incendia la casa), agradecés haberlo contratado. ¿Hubiera podido defender la moneda y la estabilidad del sistema el BCRA con un nivel sustancialmente menor de reservas? Es posible, pero seguramente las probabilidades hubieran sido menores que en un escenario como que el que tuvimos (cualquier similitud con “es posible, pero no probable” es pura coincidencia).
La deuda con el CP podría haberse refinanciado, estirándose los plazos y con algunos años de gracia, evitándose tremenda erogación inmediata. Cierto es que había que pasar por la auditoria del IMF, pero esta no hubiera sido más que formal (los fundamentals de la economía argentina, pese a todo, son relativamente sólidos).
Si había una necesidad imperiosa de usar las reservas, podría haberse destinado una parte a la recompra de deuda de corto y mediano plazo, despejando el horizonte de necesidades de financiamiento y ahorrando en costo financiero (es deuda con un rendimiento mucho mayor que el que exigiría el CP en una eventual refinanciación) También podría haberse destinado una parte a subsidiar créditos a la producción, con el consiguiente rendimiento social.
En fin, coincido en la necesidad de dejar atrás el default con el CP, pero había otras alternativas más interesantes para hacerlo. No nos olvidemos que la Economía es la ciencia que intenta asignar de la mejor manera posible recursos escasos para necesidades infinitas. Si los recursos fueran infinitos no existirían los economistas ni, aun peor para mi, los futuros economistas.
Para terminar me queda una última pregunta: ¿Cómo le explicarán los K a los intelectuales progres o a un tipo que cobra un plan social de ARS 150 que le pagamos USD 6.700 mill. de un saque, sin chistar, sin averiguar el origen de la deuda, etc, a los grandes centros financieros mundiales mientras aumenta la mortalidad infantil y el Chagas vuelve a ser un problema en el Norte?
“Delicias” del paraíso K..