Tendencia secular al deterioro de las instituciones II

Parte I

Otras formas en que se distorsiona la transparente asignación de recursos entre la nación y las provincias viene de la mano de fondos especiales con objetivos específicos. Por ejemplo, las obras de infraestructura a ser financiadas con los recursos del fondo fiduciario del sistema de infraestructura de transporte (financiado antes con el impuesto al gasoil y hoy en partes iguales con ese impuesto y rentas generales), los subsidios a las empresas de transporte, otras transferencias para obras en los sistemas eléctricos y demás usaban los coeficientes de la ley de coparticipación (o bien esquemas similares pero con coeficientes diferentes). Todo esto empeoró considerablemente con la ronda de superpoderes nacidos de la crisis de 2001 y la vuelta de Cavallo: se crearon numerosos fondos de esta clase, que hoy representan una parte muy importante del presupuesto total. En esos casos, la decisión sobre la distribución territorial de los recursos se alejó cada vez más del ámbito de discusión parlamentario. Pasa de la ley de coparticipación a leyes comunes, de leyes comunes a decretos y resoluciones ministeriales o de secretarías y a disposiciones de entes menores. A veces los coeficientes son determinados sobre la base de alguna otra variable externa, sin que se analice la razonabilidad de que esa variable determine el criterio de financiación de las provincias. Otras medidas tomadas en función de la última crisis son los superpoderes de reasignación de partidas (artículo 37 de la ley de administración financiera), que al combinarse con la carencia total de información sobre la ejecución presupuestaria básicamente da un cheque en blanco al gobernante para hacer lo que quiera sin controles, las distintas disposiciones sectoriales (como en transportes) relativas a la emergencia económica, que por motivos “de excepción” asigna recursos sin su discusión en el congreso. Todo esto iba en contra de algunas medidas menores tendientes a ampliar los límites de los recursos del sector público nacional sujetos a discusión, mediante la inclusión de algunos fondos y organismos omitidos por las leyes de presupuesto.

Mientras tanto, el Estado se encontró con que en las crisis era más difícil recaudar. Entonces no sólo hubo normas de emergencia para regular el gasto de forma tal que se paliaran los déficits más agudos y las situaciones sociopolíticamente más delicadas, sino que se generaron instrumentos de financiación que, al carecer jurídicamente de carácter tributario, no pertenecían a los recursos “coparticipables” (o distribuibles vía el mazacote normativo de ese conjunto de leyes). Al reducirse la proporción de recursos que el estado se veía obligado a girar automáticamente a las provincias, fueron necesarios mecanismos alternativos para transferir esos fondos. Por ejemplo, antes la porción de uno de los fondos fiduciarios destinada a financiar obras viales se distribuía entre las provincias con coeficientes fijos. Luego pasó a ser la DNV en sí misma la que desarrollaba las obras, de acuerdo a convenios con las provincias. Algunos programas presupuestarios incluyeron transferencias automáticas de montos considerables para permitir a las provincias el desarrollo de las funciones básicas. Por estos motivos, ver los números de los recursos girados a las provincias puede ser poco indicativo de lo que realmente reciben por parte del estado nacional. Esos gastos son ejecutados por las provincias, por el personal y la organización de las provincias, pero figuran como gastos en el presupuesto de la administración nacional.

Así se configura un esquema caótico y muy complejo, inmanejable, donde se reemplaza discusión por discrecionalidad y se eleva el clientelismo del barrio a la relación nación – provincias. Cada crisis empeora la situación por el lado de los ingresos, con nuevos tributos, por el lado las asignaciones de esos ingresos, con más rigidez y criterios coyunturales y discrecionales, por casos de “gasto centralizado” como el de algunas obras o por casos de gastos ejecutados por las provincias pero imputados a la nación. Esta situación probablemente trascienda a la discusión de una ley de presupuesto o coparticipación, y requerirá de numerosos años de estudios y reformas para dar racionalidad al sistema. Y esquemas para que la calidad de las instituciones del estado no sufran (tanto) con cada crisis, sin posibilidad de que se deshaga lo hecho durante las fases de recuperación.

Tendencia secular al deterioro de las instituciones I

Cada vez que hay una crisis surgen esquemas creativos para financiar los déficits que se generan con la caída de la recaudación. Esto es, formas de acatar pero no cumplir las normas previas (ni pasar por lentas y tal vez inviables discusiones en contextos apremiantes). Ejemplo: la ley de coparticipación vigente, de 1988, es modificada o complementada por unas 89 normas. Ella establece que el 54,66% de los recursos tributarios de la Administración Central se giren a las provincias y se repartan con proporciones fijas. Esos coeficientes son la base de los recursos que la nación gira a las provincias, y el componente individual más jugoso. Pero no es el único:  existen numerosas disposiciones adicionales que asignan específicamente recursos a provincias particulares, desdibujando el significado de los porcentajes que debería recibir cada provincia. Por ejemplo, está la ley de cuando se transfirieron los servicios educativos a las provincias, la ley de financiamiento educativo de Kirchner – Filmus, tres ítems por el impuesto a las ganancias, tres por bienes personales, una asignación complementaria adicional de IVA, cuatro formas distintas de crear asignaciones específicas de parte de impuestos a los combustibles (naftas), otras tres por el régimen de la energía eléctrica, otra por el fondo compensador de desequilibrios, una proporción fija del monotributo (aparte de la coparticipada por rentas generales), fondos especiales, el pacto fiscal, el fondo para aportes del tesoro nacional, etc. Cada desequilibrio genera una ley, una nueva rigidez y una nueva capa de complejidad al esquema que hace difícil, si no imposible, su discusión y evaluación en términos políticos. Cada crisis deja sus marcas sobre el esquema de distribución de los ingresos de la nación (de 1988), por lo que los criterios y las razones originales se desdibujan totalmente. ¿Quién financia a qué provincias?

La Constitución de 1994 establecía que debía sancionarse una nueva ley con coeficientes actualizados y ajustados a los criterios políticamente establecidos en la carta magna de distribución de los fondos. Nunca se sancionó otra ley de coparticipación (en parte por el estado permanente de crisis que imposibilita cualquier discusión en términos razonables sobre los recursos), y poco tiempo después de que se aprobara la constitución se crearon instrumentos complementarios para financiar déficits transitorios en las provincias. Esto va aparte del mazacote normativo que comúnmente como “coparticipación” (aunque los fondos de la coparticipación propiamente dicha en algunos casos no son ni la mitad de los que gira automáticamente la nación). Uno de esos instrumentos fue el fondo fiduciario para el desarrollo provincial, que surge más o menos por la época del tequila y financia déficits transitorios en las cajas (desequilibrios corrientes) con recursos provenientes de la venta de activos (Banco Hipotecario, acciones de YPF) y que sería más tarde entre otras cosas usado para emitir los LECOPs.

Hasta aquí vimos como se desdibuja el esquema de la “coparticipación”. Después sigo con los ingresos y el gasto.

Sigue (más tarde) en la parte II.

¿Era lo mejor que se podía hacer?

Cuando me enteré que Cristina anunció el pago con reservas de la deuda al Club de Paris no pude evitar preguntarme si era lo mejor que podíamos hacer con esos USD 6.700 mill. (mucha plata, no?). La conclusión a la que llegué fue.. un rotundo NO.
Vamos por partes..
¿Era necesario llegar a un acuerdo con el Club de París? Si, desde ya. Los accionistas del Club son gran parte de los gobiernos de las economías avanzadas, por lo que el pago no se inscribe exclusivamente en un marco puramente económico-contractual, sino que, más bien, roza lo político. No es un secreto que los gobiernos de estos países tienen una influencia interesante sobre grupos empresarios locales, bancos y organismos multilaterales (no sólo existe el IMF, claro), por lo que el hecho de estar “en falta” con el Club puede generar ciertos dolores de cabeza en lo que hace a la posibilidad de obtener financiamiento en los mercados ( y de los mismos organismos a traves de créditos blandos, con un costo que suele ser de un tercio del que nos factura el bolivariano) y a la radicación de inversiones.
Pero estos “costos” del default con el CP se materializaron ni bien se apagaron los aplausos a Rodríguez Saa en el Congreso aquel verano de 2001/2002. Entonces, ¿por qué la conveniencia de pagar ahora y no antes?. Fácil, la economía argentina nunca avizoró tantos nubarrones en el horizonte como hoy, con superávits gemelos débiles estructuralmente (excesivamente dependientes del precio de las commodities, con importaciones que vienen lanzadas y, por el lado del fiscal, una trayectoria de gastos que no puede frenarse violentamente sin originar una guerra civil), inflación que no cede y una trayectoria de crecimiento que ya no se asemejará a la de los últimos años. Cuando te sobra la plata, y sabés que por lo menos en el corto plazo no te va a faltar, el margen de acción es mayor. ¿Para qué vas a sacrificar miles de millones de USD en mejorar tu imagen ante los mercados cuando no necesitas recurrir a ellos?. En resumen, la oportunidad de encontrarle cierta solución a estos “holdouts soberanos” no es materia de discusión.. Asumiendo que era necesario, ¿era la mejor solución posible?. Aquí se abre espacio para el debate, y me permito emitir mi humilde opinión al respecto. En un contexto como el actual, de frenazo importante del nivel de actividad, inflación que no se sale de control pero tampoco da señales de ceder, bajísima credibilidad internacional, mercados cerrados (que no se van a abrir por arte de magia luego del pago al CP) y con dudas sobre las posibilidades de cerrar la brecha financiera de 2009 en adelante, las reservas internacionales son más que nunca un instrumento para garantizar la estabilidad y, en palabras de Axel L, que la economía no se salga del corredor (al menos en algunas variables). Prueba de ello es que la economía argentina logró soportar una salida de capitales de casi USD 20.000 mill. en los últimos doce meses, y una “mini” corrida que eliminó casi el 10% de los depósitos sin sufrir mayores consecuencias. ¿Cuántos países del mundo aguantarían esto?. Probablemente no muchos. En nuestro caso, el Central respondió adecuadamente, no sin sacrificio de reservas, y los ánimos se calmaron. En este sentido, las reservas se asemejan a los seguros. Un seguro (contra lo que sea) es un costo mientras no exista la necesidad de usarlo. Es un pago CIERTO por un beneficio CONTINGENTE. Pero cuando la contingencia contra la que te asegurás deja de ser contingencia (e.g. se te incendia la casa), agradecés haberlo contratado. ¿Hubiera podido defender la moneda y la estabilidad del sistema el BCRA con un nivel sustancialmente menor de reservas? Es posible, pero seguramente las probabilidades hubieran sido menores que en un escenario como que el que tuvimos (cualquier similitud con “es posible, pero no probable” es pura coincidencia).
La deuda con el CP podría haberse refinanciado, estirándose los plazos y con algunos años de gracia, evitándose tremenda erogación inmediata. Cierto es que había que pasar por la auditoria del IMF, pero esta no hubiera sido más que formal (los fundamentals de la economía argentina, pese a todo, son relativamente sólidos).
Si había una necesidad imperiosa de usar las reservas, podría haberse destinado una parte a la recompra de deuda de corto y mediano plazo, despejando el horizonte de necesidades de financiamiento y ahorrando en costo financiero (es deuda con un rendimiento mucho mayor que el que exigiría el CP en una eventual refinanciación) También podría haberse destinado una parte a subsidiar créditos a la producción, con el consiguiente rendimiento social.
En fin, coincido en la necesidad de dejar atrás el default con el CP, pero había otras alternativas más interesantes para hacerlo. No nos olvidemos que la Economía es la ciencia que intenta asignar de la mejor manera posible recursos escasos para necesidades infinitas. Si los recursos fueran infinitos no existirían los economistas ni, aun peor para mi, los futuros economistas.
Para terminar me queda una última pregunta: ¿Cómo le explicarán los K a los intelectuales progres o a un tipo que cobra un plan social de ARS 150 que le pagamos USD 6.700 mill. de un saque, sin chistar, sin averiguar el origen de la deuda, etc, a los grandes centros financieros mundiales mientras aumenta la mortalidad infantil y el Chagas vuelve a ser un problema en el Norte?
“Delicias” del paraíso K..